La reforma de la ONCE, notas sobre un replanteamiento institucional (julio-diciembre de 1980)

Con independencia del cúmulo de valoraciones, en ocasiones contrapuestas, que el fenómeno institucional dela ONCEsuscita, según la procedencia ideológica o la línea de pensamiento respecto de los servicios sociales desde la que se haga el juicio, el hecho incuestionable es que se trata de una realidad importante por el volumen de recursos que moviliza, e interesante por la peculiari­dad de su configuración institucional y de su misma línea asistencial, una realidad, en fin, que reclama de quien es­té preocupado por este área de la acción social, una aten­ción crítica y un conocimiento riguroso.

MAS QUE UNA REFORMA

Antes de entrar en la crónica del proceso de reforma abierto porla Dirección Generalde Acción Social del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social, tal vez con­venga situar al lector ante una serie de cuestiones que le permitan valorar la trascendéncia y el posible alcance de este proceso.

En pocos casos, como en el que nos ocupa, el elemento institucional —su génesis, su evolución, etc.— constituye un factor tan determinante de la situación asistencial del grupo sobre el que se proyecta. En efecto, los móviles del Decreto Fundacional dela Organización, el contexto en el que se inscribe la promulgación de esta norma, el es­pectacular éxito de la venta del Cupón Pro-ciegos, son datos imprescindibles para comprender la peculiar lectu­ra quela Entidadha hecho de sus fines asistenciales, así como la importancia y orientación de los servicios de atención a los deficientes visuales en nuestro país.

Por otra parte, cuando se habla de «Reforma dela ONCE», sería miope pensar que nos estamos refiriendo exclusivamente a modificaciones orgánico- administrativas que nada tienen que ver con las concretas condiciones asistenciales del colectivo de los deficientes visuales. Lo que está en juego, en última instancia, no es el organigrama dela Entidad; no es un episodio más de esa permanente metamorfosis institucional que es el ar­gumento principal de la historia del sector de atención a minusválidos. Se trata de un replanteamiento radical de los supuestos dela Institucióny de su sentido en la so­ciedad española de los ochenta.

Para acercarnos al punto de partida de este proceso, no queda más remedio que hacer unas breves anota­ciones «históricas. Cuando se trata dela ONCE, recordar su origen es, en buena medida, entender su situación ac­tual.

1. Los orígenes

Se creala ONCEpor Decreto de 13 de diciembre de 1938, es decir, en plena Guerra Civil y con el respaldo de un Gobierno en trance de consolidación militar y territo­rial. La habilidad de algunos ciegos inquietos y la preo­cupación de los militares por el importante número de ciegos de guerra, tiene probablemente más que ver con su nacimiento que la existencia de una línea clara del Estado en materia de atención a los deficientes visuales. Este contexto determinó los rasgos del sello de procedencia y de identidad dela Institución:

— Unidad de todas las Instituciones y de todos los ciegos en una única Entidad.

—       Autogobierno de los propios ciegos, en otras pa­labras y según la acepción autoritaria del término: presencia de los afiliados en los puestos directivos, sin que ello suponga participación de los afectados en su elección o control de su gestión.

—       Concesión de una Lotería Nacional como medio de financiación institucional y como solución econó­mica y ocupacional para los ciegos españoles.

Todo ello, en un Decreto Fundacional, reflejo fiel de las actitudes y tono dominantes, pero que contenía deter­minados principios y líneas asistenciales relativamente avanzadas y poco compatibles con los móviles reales que llevaron a la creación dela ONCE.

2. La situación en 1976

Los condicionamientos de partida aludidos, junto con el fenómeno espectacular e inesperado del éxito de la venta del Cupón Pro-ciegos, fueron consolidando el pre­dominio de la línea benéfico-asistencial sobre la de pro­moción, capacitación e integración de los ciegos, y ello a pesar de aumentar los centros y servicios para este segun­do fin.

De una Institución perfectamente congruente con el Estado que la hizo surgir, se ha ido pasando a un crecien­te aislamiento respecto de la realidad española:

—       Aislamiento o ambigüedad jurídica que se mate­rializa tras la promulgación de las leyes de Régimen Jurídico dela Administracióndel Estado y, sobre todo de la de Entidades Estatales Autónomas.

—       Aislamiento en cuanto a la orientación de los servi­cios asistenciales, posibilitado por la falta de un control público suficiente tanto como por la pre­sencia de intereses y actitudes poco favorables a planteamientos más modernos, y agravado por la creación, a partir de 1970, de Organismos Públicos en materia de atención a minusválidos.

—       Aislamiento estructural que se completa con el pe­ríodo dela Reforma Políticay las Cortes Constitu­yentes y que, con la transformación del sistema sociopolítico, deja ala ONCEcomo un fenómeno institucional descontextuado y atípico, difícilmente asimilable por las circunstancias generales del país.

Esta atipicidad progresiva, tiene su confirmación en un elemental análisis comparado de los sistemas institu­cionales existentes en otros países en relación con el co­lectivo de los deficientes visuales. Con todas las salveda­des del caso, tal vez sea posible distinguir dos modelos institucionales, al menos, para Europa:

—       El de los Países Occidentales, caracterizado por la pluralidad de instituciones con el predominio ope­rativo de alguna de ellas, pero siempre de origen privado —filantrópico o asociativo—, con niveles aceptables de servicios de promoción que tienden a ser normalizados, y con una garantía de ingresos mínimos mediante un sistema de pensiones.

—       El de los Países Orientales, con una única institu­ción estatal responsable y con una red de empleo protegido que garantiza unos niveles económicos mínimos.

Pues bien,la ONCEestá más cerca del modelo dela Europa Oriental, y la situación asistencial de los deficien­tes visuales españoles se asemeja, en lo fundamental, más a la rusa que a la francesa.

He ahí pues el trasfondo de esta Reforma: una opera­ción quirúrgica de envergadura que transforme una En­tidad congruente con un sistema socio-político autorita­rio y centralizado y con una filosofía asistencial de hace 40 años, en una Institución coherente con el sistema de­mocrático y autonómico, con la línea pública actual en materia de servicios sociales y con el entramado institu­cional del sector.

Y sin embargo, convendría que la operación se hiciera sin dañar algunos elementos positivos de la situación ac­tual:

— El volumen de servicios especializados actualmente en funcionamiento y que sitúan, con toda probabi­lidad, a este colectivo muy por encima de los nive­les medios de atención a otros discapacitados.

—      El tratamiento unificado de los problemas, princi­pio al que se tiende en todos los países, precisamen­te por la especificidad de las cuestiones y por el nú­mero de afectados.

—      La actividad y espíritu de participación que, en ge­neral, distingue a los ciegos de otros disminuidos.

Bien es verdad que, en la situación actual estos rasgos no se dan en estado puro. De ahí la dificultad de la ope­ración.

1976-1980: UNA LARGA REFORMA

Con el segundo Gobierno dela Monarquía, la necesi­dad de cambio se asoma a las Disposiciones Oficiales y se convocan las primeras elecciones a compromisarios representantes de los afiliados y trabajadores dela ON­CE. Desde ese momento se sucedieron avatar es del más diverso signo y de la más dispar etiología: correcciones reiteradas dela Convocatoria, promesas de medidas in­minentes por parte dela Administración, cambios in­oportunos de los responsables del Ministerio, reuniones, negociaciones, concentraciones… nada. Cuatro años de aspavientos estériles, un buen ejemplo de eso que podría­mos llamar «celtiberismo de la transición», un proceso tortuoso y esperpéntico que hay que mencionar, pero que no es éste el lugar de describir en su detalle.

MAYO DE 1980:LA MESA PARALA REFORMA ORGANICADELA ONCE:

Y así, después de 4 años de incidentes, llegamos a ma­yo del 80, prácticamente como al principio, pero con más escepticismo.

En este punto se produce la Convocatoriade la Direc­ción General de Acción Social —en aquel entonces de Servicios Sociales— a una Mesa de discusión para tratar el tema de la Reformade la Organización. Aella se invita a Sindicatos y Asociaciones Profesionales de ámbito es­tatal y con implantación en la ONCE. Alas reuniones, a las que asisten tres altos responsables de la Dirección Ge­neral y tres representantes de la Jefaturade la ONCE,
concurren 5 Centrales Sindicales (CC. OO., UGT, USO, CNT y ADA) y otras 4 organizaciones específicas (Aso­ciación Profesional de Empleados Afiliados ala ONCE, Asociación Profesional de Enseñantes dela ONCE, Coordinadora Estatal de Trabajadores dela ONCE, y Sindicato Independiente de Funcionarios Videntes dela ONCE).

Bajo la presidencia del Sr. Farré Morán,la Mesaha ce­lebrado hasta la fecha tres reuniones: 21 de mayo, 11 al 13 de junio y 7 de julio de 1980.

El número de los Sindicatos y Asociaciones concurren­tes es ya un indicador de la vocación participativa a que antes se aludió, aunque es de suponer que el panorama se reducirá cuando se realicen elecciones sindicales, circuns­tancia que todavía no se ha producido y que es preciso te­ner en cuenta para valorar, en sus justos términos, la representatividad de los participantes enla Mesa.

La finalidad expresa de estas reuniones es la de recoger la opinión de los distintos Sindicatos y Asociaciones acerca de la reforma dela ONCE. Aeste respecto, se consumieron no pocos esfuerzos dialécticos para conse­guir el reconocimiento de capacidad negociadora a los reunidos, reconocimiento que no se produjo en ningún momento.

Antes de seguir adelante, conviene recordar que enla Organizaciónexisten dos colectivos diferenciados y que están directamente interesados en el futuro dela Enti­dad, a saber:

—       Afiliados, en número aproximado de 29.000, que son aquellos deficientes visuales a quienes, en vir­tud de la aplicación de determinados criterios de admisión, se les reconoció el derecho a beneficiarse de los servicios dela Entidad(pensionistas, vende­dores del Cupón y otros funcionarios, afiliados en edad prelaboral).

—      Trabajadores, aquellos que tienen una vinculación funcionarial o laboral conla Institución: Trabaja­dores no afiliados que son unos 1.200. Vendedores del Cupón: que comprenden unos 9.500 afiliados y algo más de 2.500 inválidos no afiliados. Otros tra­bajadores afiliados (con funciones administrativas, docentes…) 800 aproximadamente.

La desagregación de estos dos colectivos muestra ya la existencia de un grupo importante de personas en quienes confluyen las situaciones de afiliado y trabaja­dor, condición que reúnen, en cifras redondas, unos 10.300 sujetos.

Pues bien, la compleja descripción anterior sirve para hacer comprensible la afirmación de que los sectores representados enla Mesason los trabajadores-afiliados y los trabajadores no afiliados.

Los resultados prácticos de las reuniones podrían resu­mirse en los siguientes puntos:

a)             Compromiso formal del Director General de Ac­ción Social, presente en una de las reuniones y reflejado en el Acta correspondiente, de concretar el proceso de Reforma en una norma legal antes de finalizar 1980.

b)              Presentación de 4 textos conteniendo las propues­tas de los grupos participantes enla Mesay que se anali­zarán posteriormente.

c) Petición unánime por parte de los Sindicatos y Asociaciones de que, antes de finalizar el mes de sep­tiembre, el Ministerio sometiera a un período de Infor­mación Pública, el proyecto de norma legal parala Re­forma dela Organización.

LAS OPCIONES

A pesar del estimable esfuerzo realizado durante estos meses, ha sido imposible presentar ala Administraciónun único texto suscrito por todos los grupos, lo que, in­dudablemente, habría contribuido a facilitar la solución. Lo que sí es cierto es que el intento fue serio, sin exclu­siones de ningún grupo, y que el no haberse visto culmi­nado con la unidad total, sólo obedece a las opiniones y estrategia de los distintos Sindicatos y Asociaciones, de las que, como es natural, se responsabilizarán ante sus representados. La presentación aquí, de las distintas po­siciones, ha de ser forzosamente esquemática y reunida en torno a unos cuantos aspectos nucleares.

• Proyecto de Real Decreto parala Reforma Orgánicadela ONCE, suscrito por siete de las nueve representa­ciones de grupos: Organización Obrera Asambleísta, Asociación Profesional de Empleados Afiliados ala ON­CE, Asociación Profesional de Enseñantes dela ONCE, Comisiones Obreras dela ONCE, Coordinadora de Tra­bajadores dela ONCE, Confederación Nacional de Tra­bajadores dela ONCEy Unión Sindical Obrera dela ONCE. Fueentregado el día 13 de junio y es el resultado de intensos esfuerzos para elaborar una alternativa lo más unitaria posible.

a)             Definición: En este Texto se describe ala ONCEcomo híbrido de Entidad de carácter público «a través de la cual el Estado asume sus competencias en materia de atención a los ciegos» y Entidad de base asociativa.

Subyace a esta fórmula una concepción dela Organi­zación que integra estas dos notas básicas:

—      Inequívocamente Pública y, en consecuencia, so­metida a los criterios asistenciales y de funciona­miento establecidos por las Cortes y otros Organos con capacidad legislativa, así como a la super­visión de estos aspectos por parte de los Poderes Públicos. i

—      Entidad de base asociativa que, dentro del marco normativo general y del específico del sector de minusválidos, permita la participación y el autogobier­no democrático de los afectados, y conserve la ca­pacidad de presión para la solución integrada de los problemas específicos de los deficientes vi­suales.

b)             Encuadramiento jurídico: La fórmula anterior no resuelve la actual ambigüedad jurídica de la Institución. Eltexto que comentamos retrasa el tema hasta tanto sea posible, mediante unas elecciones democráticas, es­cuchar la opinión de los interesados —afiliados y traba­jadores—, se complete el desarrollo constitucional en materia de Administración Pública y Servicios Sociales, así como el entramado institucional del sector. Con este fin, prevé unos mecanismos de Comisión Mixta y es­tablece un calendario para abordar definitivamente este problema.

c) Estructura orgánica: La propuesta que se analiza, contiene en este tema los siguientes principios:

—       Organo de Gobierno con la presencia de:la Admi­nistración, Ejecutivo dela ONCE, representación de afiliados con mayoría operativa, participación de los trabajadores —diferenciada de la de afilia­dos— en número importante para el período tran­sitorio que se propone.

—        La designación del jefe del Ejecutivo se haría a propuesta de este Organo al Ministerio de Sanidad y Seguridad Social.

—       Mecanismos de transformación de la actual estructura periférica provincial, en una nueva, descentra­lizada y ajustada al desarrollo y construcción del Estado de las Autonomías.

En resumen, se trata de una propuesta de Reforma Or­gánica profunda, montada sobre una concepción taxativamente pública y participativa dela ONCE, que permi­ta el replanteamiento radical de las bases dela Institucióna lo largo de un período transitorio según un calendario que se fija en la propia norma.

• Proyecto de Real Decreto suscrito por Unión General de Trabajadores dela ONCE: Se presentó en la reunión del 7 de julio, en su versión final, y su contenido puede resumirse de la siguiente forma:

a)             Definición: Se extiendela ONCEcomo una Enti­dad Pública del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social para la prestación de servicios sociales al colectivo de los deficientes visuales, hasta tanto no exista una política de­finida del Gobierno en estas materias.

Se trata pues de una concepción estrictamente pública sin interferencia del elemento asociativo, que mantiene un Organismo especializado para este sector de la acción social, con presupuesto diferenciado, pero incluido dentro de los Presupuestos Generales del Estado, con adscripción directa de los ingresos derivados dela Ventadel Cupón Pro-ciegos.

b)             Encuadramiento jurídico: La fórmula definitoria, parece que aproxima ala ONCEhacia la actual figura de Entidad Estatal Autónoma. No obstante, y en tanto per­manezca en vigor la legislación actual, tal calificación exigiría una norma reguladora con rango de Ley.

c)            Estructura orgánica: El texto de UGT, propone en este terreno:

—        Un Organo de participación de los afiliados en la esfera central. Es de resaltar que se separa total­mente la acción sindical de esta vía de participación de los beneficiarios.

—        Designación directa del Jefe del Ejecutivo dela ONCEpor parte del Ministro de Sanidad y Seguri­dad Social.

En suma, rasgos congruentes con el carácter netamen­te público dela Organizaciónque se preconiza.

Tal vez uno de los aspectos más específicos del texto que comentamos es que contiene una definición de la po­lítica asistencial en materia de deficientes visuales, que homologa los fines dela ONCEcon los de otros Organis­mos Públicos del sector, y, particularmente, con los principios del Proyecto de Ley de Integración Social de Minusválidos Físicos, Psíquicos y Sensoriales que actual­mente se tramita en el Parlamento.

Por fin, se opta por el pase al sistema de Seguridad So­cial de los trabajadores y afiliados dela ONCE, que en la actualidad están protegidos por una Caja de Previsión de la propia Organización.

Se trata de una opción pública y que, a diferencia del llamado «texto de los siete», no contempla la apertura de ningún período transitorio.

• Proyecto de Real Decreto parala Reforma Orgánicadela ONCE, presentado porla Jefatura: El texto apor­tado por la representación de los actuales responsables dela Organizacióncontiene los siguientes rasgos funda­mentales:

a)             Definición: Mantiene prácticamente la del Decre­to Fundacional, modificando algunos párrafos secunda­rios. En esencia, salvando las importantes diferencias de matiz y para situarlo por relación a las demás opciones, se acerca en este punto más al «texto de los siete» que al presentado por UGT, precisamente por la expresión «de base corporativa» que utiliza para definir ala Entidad.

b)             Encuadramiento jurídico: Subsiste la ambigüedad jurídica descrita y tampoco se prevén mecanismos ni pla­zos de una manera expresa en el texto, para resolver la cuestión.

c)            Estructura orgánica: Por relación al Decreto de di­ciembre del 38, las novedades más importantes que con­tiene son:

—       Organo del Gobierno tripartito: Administración, Ejecutivo dela ONCEy representantes de los tra­bajadores (Vendedores del Cupón, otros trabaja­dores afiliados y trabajadores no afiliados).

Por lo demás, poco que añadir, si no es que la pro­puesta salvo las modificaciones apuntadas, se aleja poco de la actual norma reguladora dela Entidad, sin que, por otra parte, se hable nunca en ella de períodos transito­rios.

• Propuesta del Sindicato Independiente de Funciona­rios Videntes dela ONCE: Este grupo no presentó un texto articulado, pero sí un documento explicando su po­sición particular. Las líneas directrices del mismo se centran en la separación orgánica del plano de la admi­nistración y gestión económicas y el plano de la progra­mación de servicios sociales para los deficientes visuales. Este tema, de indudable transcendencia, tiende además a resolver la cuestión de la participación de los afiliados y trabajadores en el tratamiento de sus respectivas áreas de intereses.

Este planteamiento se halla emparentado con una pos­tura favorable a la escisión institucional de la actual ON­CE, en dos tramos institucionales:

—       El responsable de la presentación de servicios técni­cos de promoción de los deficientes visuales (lógi­camente encuadrable dentro de los servicios técni­cos de atención a minusválidos).

—       El encargado de la Administracióny explotación del Cupón Pro-ciegos, como elemento específico
que rebasa el plano meramente asistencial para convertirse en modo institucional de vida para los ciegos en España.

Este difícil equilibrio, que quiere salvar todo, tal vez quede en una pirueta jurídica un tanto simplista, que se aleja de ese peculiar punto de encuentro entre lo público y lo participativo, que puede hacer posible una Entidad asistencialmente moderna y homologable, un tratamien­to integrado de los problemas de los deficientes visuales, especializado y menos burocratizado que si se ubicara en otras esferas dela Administración, un funcionamiento democrático y participativo dentro de los principios y controles públicos, en fin, una Entidad más operativa para hacer el camino hacía una sociedad más pluriforme, hacia un tratamiento más integrado y normalizado de las necesidades de las minorías, que es objetivo común de la mayoría de los afectados.

PERSPECTIVAS

El panorama no se presenta, desde luego, absoluta­mente despejado. No obstante, el compromiso dela Di­rección General, la responsabilidad y el interés demostra­do por los grupos representativos de los afectados y la necesidad sentida por todos —incluida la actual Jefatura dela Entidad— de salir de la situación en que se en­cuentrala Organización, situación de verdadero «impas­se institucional», permiten en relativo optimismo en el momento de redactar estas notas. Lo que hace falta es que se acierte a encontrar la fórmula más eficaz para las circunstancias actuales, y se superen los intereses que obstaculizan el cambio, tanto como los planteamientos apriorísticos y tópicos que, con frecuencia, abundan a propósito dela Organización.

ANTONIO VICENTE MOSQUETE